Terceira Carta de Concertação

Fundamentos para um Novo Contrato Social

A sociedade precisa discutir uma nova agenda para o desenvolvimento que tenha como fundamento a promoção da cidadania e da emancipação social. O Brasil, que já foi considerado do ponto de vista do crescimento econômico e do desenvolvimento industrial um dos países mais prósperos do mundo, mas apresentou ao longo das décadas de 80 e 90 um desempenho marcado por reduzidas taxas de expansão do produto, instabilidade macroeconômica e agravamento das mazelas sociais e ambientais.
Nos anos 80, período chamado de década perdida, a economia esteve sujeita a uma forte crise de endividamento externo e instabilidade inflacionária. O crescimento médio do PIB foi de pouco mais de 2% ao ano, e a renda per capita cresceu apenas 0,2% ao ano. As elevadas taxas de juros reais e a inflação reduziram a acumulação de capital produtivo e tiveram efeitos negativos sobre a distribuição de renda. Do mesmo modo, a crise de financiamento do setor público restringiu os investimentos estatais. O planejamento de longo prazo e o desenvolvimento econômico foram relegados ao segundo plano, dando lugar a uma política econômica preponderantemente voltada para o combate à crescente inflação e para o ajuste no balanço de pagamentos. E os principais efeitos desta dinâmica foram a intensificação da concentração de renda, a elevação da dívida pública interna, a retração na formação bruta de capital fixo e a elevação, em diversos momentos, das taxas de juros, em prejuízo da acumulação do setor produtivo e do próprio financiamento do setor público. Ao mesmo tempo, os anos 80 foram significativos no processo de democratização da sociedade brasileira e da sua cultura política, sendo impulsionado por um forte movimento da sociedade, que passou a incorporar novos atores políticos e sociais e a demandar a consolidação da democracia, base fundamental para a construção de um novo contrato social.
A década de 90 ganha destaque em qualquer análise da economia brasileira, pois foi o período no qual se implantou uma agenda macroeconômica baseada na liberalização e na desregulamentação, com a perspectiva de revigoramento e modernização da economia brasileira, a partir da inserção do país no processo de globalização. O resultado foi inexpressivo no que tange ao desenvolvimento, com um crescimento médio do produto de aproximadamente 2,5% e o acréscimo anual da renda per capita em torno de 1%. Esse período, adicionado aos anos iniciais do presente século, marcou a determinação da política de desenvolvimento pela lógica do mercado, em conformidade com o processo mundial hegemonicamente liberalizante, e por conseqüência sem uma estratégia nacional de longo prazo. Essa estratégia sequer levou em consideração, pela sua natureza subalterna para com uma globalização hostil ao desenvolvimento sustentado, a necessidade de se manter uma política permanente de modernização e instrumentalização das Forças Armadas, de forma compatível ao cumprimento da sua missão, vital para a soberania nacional, para a efetiva garantia da institucionalidade democrática e para a segurança das regiões de fronteira.
A partir de 1994, o Brasil passou pelo Plano Real, que teve um sentido estratégico nos efeitos positivos produzidos a partir da redução drástica da inflação e do conseqüente aumento relativo e momentâneo da renda dos setores que não tinham como se proteger do processo inflacionário. Entretanto, a agenda posterior marcou uma fase de retomada do processo de desestatização e ausência de disciplina fiscal e de reformas, levou à continuidade do endividamento público e da vulnerabilidade externa, sobretudo a partir da valorização da taxa de câmbio e da elevação da taxa de juros, tidas como elementos centrais para a manutenção de baixas taxas de inflação. Nesse contexto, o Brasil passou a observar resultados negativos na balança comercial e nas transações correntes, compensados por um fluxo positivo de entrada de capitais, os quais vinham sendo atraídos pelos movimentos de privatização ou de oportunidades de arbitragem financeira. Esta política econômica não apresentava sustentabilidade, e acabou sendo desmantelada a partir da forte desvalorização da moeda, o que veio elevar ainda mais a dívida e deixar margem a uma série de ataques especulativos e instabilidades sobre a economia nacional, bem como resgatar o fantasma do retorno da inflação. Os mesmos elementos que marcaram o Plano Real positivamente também foram os motivos da sua crise.
O advento da eleição deste novo governo, fruto da mesma mobilização social que imprimiu na Constituição Federal de 1988 a marca da construção da cidadania, representou a esperança de construir, a partir de um novo contrato social, um projeto nacional de desenvolvimento, com sentido estratégico voltado para o crescimento econômico ambientalmente sustentável, a inclusão social e uma inserção soberana e competitiva na ordem global. O novo projeto nacional deve incorporar o compromisso do país com a sustentabilidade ambiental. Este novo contrato social deve ser fundamentado em uma visão de futuro do Brasil que expresse um consenso sobre o país que se deseja ter no longo prazo. Nesta perspectiva, devem ser elaborados os planos de sucessivos períodos governamentais, de modo a conceber um projeto de país capaz de compartilhar as ações das diversas instâncias de governo e de proporcionar uma gestão racional dos recursos públicos em torno dos efetivos interesses da sociedade.
A responsabilidade de formular um novo projeto nacional veio acompanhada de um compromisso de firmar uma renovada autoridade sobre a política econômica, sem deflagrar um processo de ruptura e em consonância com os mercados e com a estabilidade. Este comportamento em alguma medida contesta as expectativas disseminadas a partir do momento de instabilidade ocorrido ao longo do processo eleitoral. Como resultado, o mercado vem formando novas expectativas, em regra opostas ao quadro negativo que se configurava.
Nesse sentido, a atual política econômica pode ser considerada como responsável, pois em pouco tempo vem ganhando confiança e criando um clima mais favorável junto aos mercados financeiros, o que se reflete inclusive na redução do risco país. Ademais, já se verifica, apesar do risco de uma crise recessiva, o arrefecimento da inflação, obtido por meio do mecanismo de metas e garantido tanto pela desvalorização do dólar quanto pelo controle mais rigoroso nos reajustes de tarifas. Existe uma perspectiva inicial de redução da dívida relativamente ao produto, seja pela própria queda do dólar, seja pelas medidas de ajuste e controle fiscal, que somente pode ser mantida desde que ocorra uma gradativa redução nas taxas de juros, o que deve iniciar o quanto antes. No momento atual vivenciado pelo Brasil, devem ser imediatamente apresentados dados positivos para alentar a esperança de uma progressiva superação dos condicionantes que limitam o crescimento econômico e a melhoria dos indicadores sociais.
Vale ressaltar que não existe precedente de países que saíram de uma situação de extrema exposição externa, fruto da adoção de uma agenda liberalizante de desenvolvimento, para uma nova postura de defesa dos interesses nacionais com uma inserção internacional soberana, solidária e estratégica. Por conta disso, parece necessário que o governo crie um clima de confiança e aprove as reformas estruturais requeridas para o equilíbrio fiscal do país, com o objetivo de retomar o crescimento econômico com sentido social, superando os limites objetivos determinados pelo endividamento público, pelo financiamento do investimento e pelo cenário externo. A estabilidade interna e externa da economia, a autoridade firmada do governo e a capacidade de investimento do capital constituem elementos fundamentais para o pretendido ambiente de desenvolvimento. O governo e a sociedade devem assumir o risco e a ousadia de induzirem medidas de crescimento que devolvam ao Brasil a esperança e a credibilidade no novo contrato social.
As propostas formuladas pelo governo de reforma previdenciária e tributária envolveram um processo inovador de elaboração, via ampla discussão no Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social e negociação com os governadores, o que promoveu consensos significativos, apesar das divergências democraticamente expressas. Dada a natureza simultaneamente polêmica e estratégica das reformas, as propostas devem ter sua discussão ampliada e aprofundada pela sociedade.
Por outro lado, os passos firmados em relação à confiança da autoridade econômica e à formulação das propostas de reforma, que ainda devem ser aprovadas pelo Congresso Nacional, precisam ter continuidade por meio de um direcionamento tanto para a maior autonomia do governo em relação à política econômica, permitindo um papel mais ativo aos seus formuladores, quanto para a construção de uma estratégia nacional de longo prazo, fundada no objetivo do desenvolvimento. A tarefa do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, marco político de proposição de um novo contrato social, não chega a ser nem formular plano de governo, nem propor políticas econômicas, mas oferecer os pontos de convergência de interesses que permitam o acordo político para a sustentabilidade do crescimento, do emprego e da inclusão.
Relativamente à definição de diretrizes de longo prazo, cumpre destacar o esforço do governo para balizar a discussão do plano plurianual numa estratégia de desenvolvimento, no princípio da capacidade de gestão pública e num processo de consulta à sociedade, rompendo com a forma tradicional de planejamento.
No entanto, para a definição de uma estratégia de desenvolvimento que conduza a efetivas transformações para a sociedade brasileira, devem ser estabelecidos os seus fundamentos políticos e econômicos, tendo como ponto de partida a construção de uma nova contratualidade social.
Deixando de lado certos mitos e observando com atenção a história econômica recente, podem ser formuladas algumas conclusões, conforme segue abaixo, sem maiores pretensões de serem absolutas:

Tanto o livre mercado quanto o intervencionismo, quando implementados de modo radical, são escolhas que não conseguem atender às expectativas de um processo de desenvolvimento que amplie as capacidades individuais e a liberdade humana, devendo portanto o Estado promover este equilíbrio, de forma ao mesmo tempo presente e comprometida com o diálogo permanente com os agentes econômicos e sociais.
Da mesma forma, uma política externa liberalizante e uma política isolacionista não contribuem eficientemente para o desenvolvimento econômico. O caminho mais adequado parece ser uma postura aberta ao relacionamento internacional, preservando os interesses nacionais, na forma de políticas efetivas de fortalecimento do mercado interno e de impulsionamento à criação e à consolidação de grupos econômicos privados e empresas de interesse público com capacidade de disputar globalmente.
A noção de crescimento econômico descolado da inclusão social deve ser considerada superada, pois está mais do que comprovado que o crescimento econômico sustentado deve estar acompanhado de políticas de inclusão social, de geração de emprego e renda e desinformalização, de fortalecimento da pequena e média empresa e de estímulo à cooperação em todos os níveis.
Uma política nacional promotora de desenvolvimento econômico e social precisa ter como ponto de partida a questão territorial, levando em conta as diversidades regionais e as desigualdades sociais, para fortalecer os sistemas produtivos locais, de modo a minimizar os riscos e maximizar as potencialidades para o capital empreendedor, e para promover a inclusão social a partir de um desenvolvimento distribuído de forma equilibrada. Deste modo, a Amazônia ganha destaque, por reunir imensa riqueza natural e biodiversidade e recursos hídricos, devendo ser considerada área de interesse estratégico específico e prioritário.

Para que o Brasil possa dar um salto em direção ao desenvolvimento, se faz necessária a retomada do crescimento do país com a implantação prévia de reformas estruturais, de modo que este processo represente efetivamente um novo ciclo. Além da aprovação e da implementação das reformas estruturais, outros elementos da política econômica parecem absolutamente relevantes para a retomada do crescimento:

Manutenção de baixas taxas de inflação, a fim tanto de evitar a perda de poder aquisitivo para os trabalhadores quanto de estimular um ambiente de estabilidade para os investimentos.
Redução ou estabilização do estoque da dívida em relação ao produto interno bruto, de modo a garantir essencialmente a estabilidade interna e externa e a possibilidade de ampliação do financiamento ao investimento.
Eliminação da vulnerabilidade externa, que atualmente consiste no elemento principal a ser combatido para garantir um estado de estabilidade duradoura e um mecanismo viável de financiamento do desenvolvimento, através do efetivo ingresso de recursos externos e do aumento das exportações, pressupondo maior previsibilidade nas taxas cambiais.

Parece correto afirmar que a construção de um projeto nacional de desenvolvimento depende fundamentalmente da ação do governo no sentido de direcionar a economia para a produção, capaz de ampliar o emprego e a produtividade, o consumo interno e as exportações, bem como de promover a substituição de importações e de alavancar o crescimento na ampliação e na modernização da base produtiva. Essa transição pressupõe a ampliação da capacidade produtiva da economia, a partir de uma forte orientação da política econômica para os setores de infraestrutura e bens de capital, no sentido de garantir as bases do crescimento e de evitar problemas de oferta que possam afetar a estabilidade dos preços.
A ampliação dos mercados, pressuposto para o desenvolvimento sustentado, passa necessariamente pela implementação de medidas efetivas de inclusão social e de redução das desigualdades, com a progressiva inserção dos grupos excluídos no processo econômico e a promoção da eqüidade e melhoria da qualidade dos sistemas de saúde, educação, segurança alimentar e previdência social. Complementarmente, o acesso universalizado às políticas sociais deve ser acompanhado da promoção de ações que contemplem a produção, a diversificação e a difusão da cultura e da arte. Nesse contexto, a educação como prioridade em todos os níveis deve ser considerada como fator de transformação da sociedade rumo ao desenvolvimento.
Definindo como premissa – da estratégia de longo prazo – o compromisso de crescimento com estabilidade, inclusão social e distribuição de renda, se torna importante a definição de um padrão de financiamento para o desenvolvimento do país, a partir da elevação da taxa de poupança e da recuperação da capacidade de investimento do Estado.
Segundo uma concepção de que o sistema financeiro deve servir ao progresso econômico e social, e também que representa papel importante para o financiamento da produção, assume destaque a agenda de reformas institucionais, que incluem a reforma do sistema financeiro e a revisão da legislação de falências, embora estas transformações devam necessariamente estar associadas a um ambiente econômico que estimule o investimento, pressupondo estabilidade e sobretudo menores taxas de juros. Além disso, o mercado de capitais também deve se voltar ao financiamento do processo produtivo, a partir de um novo marco regulatório, que envolve a sua popularização, através da implantação de mecanismos que permitam e incentivem o acesso do grande público às bolsas de valores e de mercadorias.
Um poderoso instrumento para os objetivos do governo, em termos de política econômica, consiste no crédito direcionado, aproveitando o perfil de atuação e o volume de recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social e da Caixa Econômica Federal. O primeiro deve impulsionar o financiamento produtivo para os setores estratégicos do desenvolvimento, e o segundo pode se dedicar ao financiamento nas áreas de crédito facilitado ao consumidor, habitação, saneamento e infraestrutura, alavancando de pronto a construção civil e promovendo a melhoria imediata das condições de vida. O microcrédito, a assistência e o financiamento para micro e pequenas empresas e cooperativas também se apresentam como importantes mecanismos de ativação da economia e de promoção do emprego. O crédito direcionado, entretanto, não deve ser confundido com recursos não reembolsáveis, e portanto deve ser exigido um retorno econômico ou social mínimo, para que não seja criada uma nova fonte de problemas fiscais.
Complementarmente, assume papel importante a política de rendas, que se expressa no programa de renda mínima previsto na reforma tributária e serve tanto como mecanismo de defesa social, no sentido de proporcionar condições básicas de sobrevivência às parcelas mais carentes da população, quanto como meio de fomento ao consumo de massa, muito embora em menor escala. O combate à exclusão social deve também incluir medidas que visem à eliminação das barreiras culturais que perpetuam as desigualdades regionais e sociais e as diferenças de raça e gênero.
A necessidade de financiar os investimentos de longo prazo do setor produtivo determina por sua vez uma necessidade de se tornar mais presente e eficaz o mercado de capitais brasileiro. O acesso de empresas nacionais ao mercado acionário depende do aumento da liquidez das bolsas de valores, cujas condições de desenvolvimento e competitividade estão atreladas tanto ao aparato regulatório e tributário quanto à criação de mecanismos que incentivem o acesso do grande público, de sorte a criar uma nova cultura de investimentos, bem como aliar a capitalização das empresas nacionais e a distribuição da riqueza, atingindo um contingente mais amplo da população e garantindo menor grau de risco ao acionista.
Com respeito ao direcionamento de uma política industrial para setores competitivos, deve ser concentrado o incentivo à produção nos segmentos chave para o desenvolvimento tecnológico da economia, pois o planejamento estratégico do país passa necessariamente pela redução do grau de dependência do setor externo, pela preservação do meio ambiente, pela qualificação da mão de obra interna e pela geração de conhecimento científico autoctone aplicável na produção, proporcionando uma inserção soberana da economia brasileira no contexto internacional.
Ganha destaque também como elemento fundamental para o desenvolvimento a agricultura, assim como a pecuária, pois a ampliação da produção primária, a modernização e a difusão das técnicas produtivas, a organização da atividade rural e a regulação da qualidade de insumos e produtos representam mecanismos de aumento da produtividade e das exportações, desenvolvimento social e melhoramento das condições de vida no campo. E a articulação destas políticas com um eficiente sistema de crédito, com amparo à agricultura familiar e com uma política de reforma agrária pode provocar uma efetiva transformação no aproveitamento da base territorial e produtiva, financiando o desenvolvimento econômico e promovendo a inclusão social. A política governamental voltada para o setor primário deve estimular o sistema produtivo por meio de instrumentos como pesquisa e assistência técnica, seguro agrícola, crédito rural e preços mínimos, de forma aliada com um princípio de solidariedade, visando à ampliação do mercado de trabalho e do consumo interno.
Um dos eixos do projeto nacional de desenvolvimento deve ser uma política cultural capaz de promover e valorizar patrimônio cultural e a identidade nacional, promovendo a cidadania e gerando alternativas econômicas de trabalho e renda. Outro eixo deve ser a promoção de formas de desenvolvimento sustentável que garantam a preservação do meio ambiente e a exploração racional dos recursos naturais. Ambos eixos devem ser articulados com a promoção do turismo, aproveitando e respeitando a riqueza cultural e ambiental.
Não é menos importante, para um projeto estratégico de país, que entre os seus fundamentos esteja o reconhecimento da necessidade de se ampliar o controle público do Estado, passando inclusive pelo reforço institucional e pela valorização do servidor público, através da multiplicação, da racionalização e da integração de conselhos, fóruns e comissões de monitoramento, fiscalização, indução e consulta, formados prioritariamente por integrantes da sociedade civil. Tais instituições de caráter público não estatal são instrumentos de aprofundamento e de inovação democrática capazes de dissolver as barreiras burocráticas que separam o Estado do cidadão comum. A atividade econômica não se pode realizar em um vazio institucional, jurídico e político. Pelo contrário, precisa de estabilidade e garantia da liberdade individual e da propriedade. A insegurança, a corrupção, o enriquecimento ilícito, a especulação e a ação de monopólios e oligopólios são fatores impeditivos do desenvolvimento, sendo dever do Estado assegurar e promover o bem comum. Considerando que o governo gestiona praticamente um terço do PIB, deve haver um impacto positivo importante na economia do país, associado a uma melhoria dos serviços públicos e dos indicadores de produtividade do Estado.
O ponto de partida para um processo de acumulação interna capaz de dar sustentabilidade ao complexo processo econômico e político de formação de uma nova contratualidade, reside numa política monetária e numa política de exportações consistentes com a necessidade de reduzir a vulnerabilidade e retomar o crescimento, levando em conta que todos os países tomam medidas de governo no sentido de proteger os interesses nacionais.
A retomada do crescimento da economia do país não é incompatível com o combate à inflação, desde que seja conduzida por um conjunto de iniciativas no âmbito econômico e político que proporcionem previsibilidade e confiança aos investidores. Ao contrário, não existe qualquer precedente de que políticas preponderantemente recessivas tenham propiciado desenvolvimento com crescimento sustentado e inclusão social.
O novo direcionamento do país rumo ao desenvolvimento, de forma singular, através do diálogo, da determinação e de um sentido estratégico da ação governamental, parece ser o elemento central para a construção da agenda de um novo projeto nacional. Todos reconhecem que o caminho a ser perseguido é árduo e deve exigir de toda sociedade brasileira um grande esforço, mas sabendo onde se quer chegar e visualizando um novo horizonte de estabilidade e desenvolvimento sustentado, os atores sociais reunidos podem vir a concretizar o sonho da transformação de um Brasil melhor e mais justo.